“2018年以來(lái)，在黨中央的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，土地制度改革與稅制改革同時(shí)進(jìn)入快車道，并取得了許多重要的成果。土地制度改革與稅制改革密切相關(guān)，相互作用，相互影響，如果可以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)，必將極大地推動(dòng)國(guó)家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。”今年全國(guó)兩會(huì)，全國(guó)政協(xié)委員、中國(guó)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)、鄭州大學(xué)法學(xué)院常務(wù)副院長(zhǎng)沈開舉建議，統(tǒng)籌推進(jìn)土地制度改革與稅制改革。

沈開舉介紹，多年來(lái)，自己一直在做土地管理法修改的研究工作，先后承擔(dān)了四項(xiàng)國(guó)家社科基金項(xiàng)目，且全部涉及土地管理法的修改問(wèn)題。“去年兩會(huì)，我?guī)?lái)了四項(xiàng)與土地管理法修改有關(guān)的提案，其中有不少意見(jiàn)建議被司法部門采納。這次上會(huì)，我的提案仍是關(guān)注土地管理法的修改問(wèn)題。”

之所以有這樣的提案，沈開舉說(shuō)，是因?yàn)樽约旱恼麄€(gè)學(xué)術(shù)生涯都是圍繞《土地管理法》的完善而展開的。2013年，他的“提高農(nóng)民在征地過(guò)程中土地增值收益分配比例立法研究”申請(qǐng)到國(guó)家社科基金重點(diǎn)項(xiàng)目；2018年，他的“新時(shí)代中國(guó)特色土地管理法律制度完善研究”課題又申請(qǐng)到國(guó)家社科基金重大項(xiàng)目。

“今年，我的提案繼續(xù)圍繞土地管理法的修改。”沈天舉從土地制度改革面臨的挑戰(zhàn)、稅收制度改革產(chǎn)生的壓力以及稅制改革對(duì)土地制度改革的反作用三個(gè)方面分析了當(dāng)前存在的問(wèn)題。

“從十八屆三中全會(huì)以來(lái)，中央所確定的土地制度改革目標(biāo)之一是，通過(guò)縮小征地范圍，允許集體建設(shè)用地入市等措施，實(shí)現(xiàn)合理有效利用土地資源，推動(dòng)城鄉(xiāng)公平協(xié)調(diào)發(fā)展，增強(qiáng)被征地人的獲得感。然而，這些合理且必要的改革措施卻遇到了很大的阻力。在理論層面，有一些意見(jiàn)認(rèn)為土地的增值和價(jià)格的上漲是因?yàn)檎畬?duì)基礎(chǔ)設(shè)施的投資等社會(huì)因素引發(fā)的，因此不應(yīng)改變現(xiàn)有的‘低價(jià)征收+高價(jià)出讓’征地制度；而在實(shí)踐層面，政府（特別是地方政府）則擔(dān)心土地出讓金收入的下降會(huì)導(dǎo)致地方財(cái)政收入的銳減，以及城市化進(jìn)程放緩。為了解決上述問(wèn)題，財(cái)政部與原國(guó)土資源部2016年曾探索建立土地增值收益調(diào)節(jié)金制度，但全國(guó)人大常委會(huì)2018年12月審議的《〈土地管理法〉修正案（草案）》尚沒(méi)有引入這一制度，也沒(méi)有規(guī)定相關(guān)的土地稅費(fèi)完善條款。”

“當(dāng)前，稅收制度改革的重點(diǎn)是，通過(guò)稅收結(jié)構(gòu)的調(diào)整和減稅等措施來(lái)激發(fā)社會(huì)的活力，推動(dòng)‘大眾創(chuàng)新，萬(wàn)眾創(chuàng)業(yè)’戰(zhàn)略的實(shí)施，增強(qiáng)人民群眾的改革獲得感，并借此緩解我國(guó)過(guò)分依賴政府投資的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)。然而，這種改革在落實(shí)過(guò)程中也遇到了很多的困難，因?yàn)闇p稅政策的落實(shí)意味著政府近幾年的財(cái)政收入會(huì)進(jìn)一步減少，而稅收的減少必然會(huì)對(duì)政府公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給數(shù)量和質(zhì)量構(gòu)成壓力。”

“本輪稅制改革無(wú)疑會(huì)降低政府的財(cái)政收入，但是政府公共財(cái)政的支出卻無(wú)法大幅下降。在這種情況下，如果土地制度的改革不與稅制改革相銜接，不能在減少土地出讓金的情況下創(chuàng)造新的土地稅源，那么在巨大的財(cái)政支出壓力下，既定的土地制度改革目標(biāo)就可能難以推進(jìn)，甚至落空。”

“不過(guò)，”沈天舉話鋒一轉(zhuǎn)，“稅制改革對(duì)土地制度改革所產(chǎn)生的反作用并不是必然的。之所以這樣說(shuō)，是因?yàn)槲覈?guó)的土地相關(guān)稅收制度有很大的改革和完善空間。具體來(lái)說(shuō)，雖然我國(guó)目前已經(jīng)在土地的取得、保有和流轉(zhuǎn)環(huán)節(jié)開征了耕地占用稅、土地增值稅、契稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅（上海和重慶試點(diǎn)）以及企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅等直接稅和間接稅，但其征收對(duì)象僅為國(guó)有土地、房產(chǎn)及其他附屬物，并不包括規(guī)模巨大的集體建設(shè)用地和宅基地。如果集體建設(shè)用地和宅基地可以通過(guò)市場(chǎng)化的方式取得和合法流轉(zhuǎn)，那就可以為政府的財(cái)政收入開拓大量新的稅源。”

沈天舉表示，全國(guó)人大常委會(huì)2018年年底審議的《〈土地管理法〉修正案（草案）》雖然有很多亮點(diǎn)，但是由于該草案的框架和具體制度設(shè)計(jì)主要是原國(guó)土資源部基于自身有限的權(quán)限擬定的，因此難以有效實(shí)現(xiàn)土地制度改革與稅制改革的統(tǒng)籌和銜接目標(biāo)。目前，《土地管理法》的修改已經(jīng)進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)對(duì)審議環(huán)節(jié)，鑒于全國(guó)人大常委會(huì)的超然地位以及中央對(duì)立法工作“去部門化”的要求，目前，《土地管理法》的修改已經(jīng)進(jìn)入全國(guó)人大常委會(huì)審議環(huán)節(jié)。沈開舉建議，全國(guó)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)從國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的高度，統(tǒng)籌考慮土地制度改革與稅制改革的銜接問(wèn)題，并在《土地管理法》的修改過(guò)程中，通過(guò)設(shè)置相應(yīng)的條款來(lái)加以落實(shí)。同時(shí)，建議國(guó)務(wù)院責(zé)成財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局以及自然資源部等相關(guān)部門組成專家委員會(huì)，盡快測(cè)算和研究在集體土地領(lǐng)域開征相關(guān)稅費(fèi)的具體方案，并作為《土地管理法》修改的配套性制度同步實(shí)施。